Monitorowanie praw dziecka – cz. III

Skuteczna realizacja praw dziecka zagwarantowanych w Konstytucji RP, określonych w Konwencji o Prawach Dziecka i innych aktach prawa, wymaga prowadzenia spójnej i kompleksowej polityki wobec dzieci. Ta zaś jest możliwa dzięki posiadaniu pełnych i wiarygodnych statystyk pozwalających na przedstawienie szacunków i analiz dotyczących sytuacji społecznej i bytowej polskich dzieci z uwzględnieniem potrzeb edukacyjnych i zdrowotnych dzieci wychowujących się w rodzinach i pozostających czasowo lub na stałe w opiece zastępczej. To także konieczność stałego monitorowania zagrożeń jakie występują wśród dzieci, w tym zjawisk patologicznych. Znajomość realnych problemów, ich skali i dynamiki pozwala prognozować zmiany, umożliwia podejmowanie działań zaradczych, stąd wymóg stałego monitorowania sytuacji i praw dzieci w Polsce.

Monitorowanie to systemowe badanie (obserwacja i pomiary), analiza i ocena danego zjawiska w celu zarejestrowania zachodzących w nim zmian. Proces ten obejmuje także zebranie i analizowane informacji usystematyzowanych według ustalonych metod i zasad. Monitorowanie służy procesom prognozowania i podejmowania decyzji.

Według powyższej definicji prowadzony jest monitoring w wielu ważnych dziedzinach funkcjonowania człowieka, m.in. stale monitoruje się środowisko, zmiany klimatyczne, trendy zachodzące w gospodarce. Podobnie rozumiany monitoring powinien być prowadzony w obszarze szeroko rozumianej polityki społecznej, jako jeden z podstawowych instrumentów podejmowania skutecznych decyzji.

Mankamenty statystyk dotyczących dzieci

Dane statystyczne dokumentujące szczegółowo wiele aspektów funkcjonowania dziecka gromadzone są systematycznie, jako wymóg ustawowy, przez poszczególne resorty w oparciu o opracowane w tym celu druki sprawozdawcze. Dokumentacja ta przekazywana jest następnie do Głównego Urzędu Statystycznego, który corocznie publikuje zagregowane dane statystyczne charakteryzujące poszczególne zjawiska życia społeczno-gospodarczego. Analogiczne dane gromadzi się na poziomie województw. Jednak dane statystyczne zawarte w zestawieniach tabelarycznych GUS nie pozwalają wprost na analizę jakościową poszczególnych zjawisk, pokazanie ich dynamiki i tendencji. Wymaga to profesjonalnego opracowania w oparciu o określoną metodologię i wybrane wskaźniki porównawcze.

Informacje zawarte w rocznikach statystycznych GUS ujmują dzieci w innych celach i cezurach, np. jako członków gospodarstw domowych, jako osoby uprawnione do uzyskania określonych świadczeń, np. osoby niepełnosprawne do ukończenia 15 r. ż. i powyżej. Brak wyodrębnienia w statystykach publicznych kategorii „dziecko” w dużym stopniu uniemożliwia rzetelną ocenę sytuacji dziecka w naszym kraju oraz utrudnia wywiązanie się z nałożonych na Polskę zobowiązań międzynarodowych, szczególnie z obowiązku realizacji „Konwencji o Prawach Dziecka”.

Zamieszczane na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej poszczególnych resortów druki sprawozdawcze i dane statystyczne, wynikające z ustawowego obowiązku informowania o swojej działalności, także wymagają stosownego opracowania i zestawienia.

Polityka społeczna tradycyjnie koncentruje się na widzeniu dziecka przez pryzmat kluczowej w działaniach pomocowych kategorii „wspólnego gospodarstwa”. Widać to także w cyklicznie publikowanych badaniach „Diagnoza społeczna”, w których o dziecku, poza sferą edukacji, można wnioskować pośrednio poprzez obraz gospodarstwa domowego, postawy i wybory dokonywane przez dorosłych.

Brak jest stałego mechanizmu monitorowania praw dziecka opartego na jednorodnych danych i wskaźnikach odnoszących się do najistotniejszych sfer funkcjonowania dziecka. Mechanizmu rozumianego jako gromadzenie usystematyzowanych statystyk i analiz dotyczących sytuacji dziecka, ze zobrazowaniem ich właściwymi wskaźnikami ukazującymi także tendencje zachodzące w zakresie poszczególnych zjawisk.

Wskaźniki

Jednym z warunków skutecznego monitorowania jest dobór właściwych wskaźników, przy pomocy których badana będzie sytuacja dzieci w Polsce. Podpowiedź w tym zakresie możemy znaleźć w zaleceniach przygotowanych dla poszczególnych krajów przez Komitet Praw Dziecka ONZ.

Wskaźniki ogólne. Komitet zaleca, by gromadzone statystyki dotyczyły dzieci w rozumieniu Konwencji, tj. do ukończenia 18 r. ż. Kolejne wskazania KPD ONZ to podział według płci z uwzględnianiem podziału na obszary wiejskie i miejskie, ze szczególnym uwzględnieniem grup dzieci wymagających szczególnej troski i pomocy: mniejszości narodowe, dzieci niepełnosprawne, nieletnie ofiary wykorzystania, dzieci zagrożone wykluczeniem społecznym, jak również odniesienie tych danych do populacji dzieci w Polsce ogółem oraz do porównywalnych wskaźników międzynarodowych.

Wskaźniki ekonomiczne. Bardzo ważnym wskaźnikiem jest stałe monitorowanie wysokości nakładów finansowych na dzieci w zakresie poszczególnych dziedzin, np. edukacja, zdrowie, świadczenia rodzinne, pomoc społeczna, itp. Tego kryterium Polska nie spełniała w dotychczas przedkładanych na forum ONZ dokumentach i trudno je będzie spełnić w sytuacji nieuwzględniania nakładów na dzieci w konstrukcji corocznych ustaw budżetowych.

Wskaźniki stanu zdrowia. Kolejnymi wskazaniami, które można przyjąć jako wskaźniki do stałego monitorowania sytuacji dzieci w Polsce są np. zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) i klasyfikacje innych organizacji międzynarodowych zalecające badanie stanu zdrowia dzieci w oparciu o określone wskaźniki, takie jak: umieralność noworodków, niemowląt, urodzenia żywe, częstość występowania wad wrodzonych, struktura urodzeń, itd.

Brak wyodrębnienia w statystykach publicznych kategorii „dziecko”, w dużym stopniu uniemożliwia rzetelną ocenę sytuacji dziecka w naszym kraju oraz utrudnia wywiązanie się z nałożonych na Polskę zobowiązań międzynarodowych, szczególnie wynikających z „Konwencji o Prawach Dziecka”. Stąd aktualne pozostają określone w 2007 r. przez ówczesnego Rzecznika Praw Dziecka postulaty skierowane do prezesa GUS o uwzględnienie w statystyce publicznej szeregu wskaźników istotnych dla oceny sytuacji dzieci w Polsce¹⁾. Rzecznik wskazała na konieczność uwzględnienia w statystykach publicznych m.in.:

• W zakresie prawa do życia i ochrony zdrowia: liczby zakładów opieki zdrowotnej z założenia przeznaczonych do leczenia dzieci (np. zakładów pediatrycznych, szpitali dziecięcych); liczby oddziałów dziecięcych, poradni dziecięcych oraz uwzględnienie liczby indywidualnych i grupowych praktyk lekarskich wyspecjalizowanych w leczeniu dzieci (w takich dziedzinach jak: pediatria, psychiatria dzieci i młodzieży, chirurgia dziecięca).
• W zakresie prawa do wychowania w rodzinie: form i typów pieczy zastępczej oraz liczby przebywających w nich dzieci, z podziałem na wiek i płeć dziecka, z uwzględnieniem ruchu wychowanków, w tym liczby dzieci powracających do rodzin biologicznych i liczby usamodzielnionych wychowanków z poszczególnych zastępczych form opieki oraz podanie liczby adopcji zagranicznych.
• W zakresie prawa do godziwych warunków socjalnych: liczba dzieci korzystających z poszczególnych form świadczeń pomocy społecznej (zasiłki: stały, okresowy, celowy, specjalne), świadczeń rodzinnych (zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku, w tym dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne, jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka, zaliczka alimentacyjna); liczby uczniów korzystających z poszczególnych form pomocy materialnej (zasiłek szkolny, stypendium szkolne, stypendium za wyniki w nauce lub osiągnięcia sportowe).
• W zakresie prawa do nauki: liczby dzieci objętych edukacją przedszkolną z podziałem na wieś i miasto, na wiek dzieci, liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola w ramach pięciu bezpłatnych godzin; w statystykach szkolnych uwzględnienie liczby dzieci objętych indywidualnym nauczaniem, domowym nauczaniem (edukacja domowa), liczbę niepełnoletnich podejmujących naukę w szkołach ponadgimnazjalnych oraz określanie wskaźników solaryzacji według podziału na odpowiednie etapy kształcenia: szkoła podstawowa 7-13 lat; gimnazjum 13-16 lat; szkoły ponadgimnazjalne 16-18 lat.
• W zakresie praw dzieci niepełnosprawnych: liczby dzieci do 16 r. ż. z orzeczeniem o niepełnosprawności oraz liczby dzieci w wieku 16-18 lat z podziałem na stopnie niepełnosprawności, liczby dzieci niepełnosprawnych kształcących się w szkołach publicznych, objętych nauczaniem integracyjnym i nauczaniem indywidualnym.

Za ważny wskaźnik sytuacji dzieci w Polsce Rzecznik uznała wypadkowość dzieci, stąd postulat publikacji danych statystycznych dotyczących liczby dzieci ulegających wypadkom z podziałem na: gospodarstwa rolne, wypadki drogowe (komunikacyjne), utonięcia, samobójstwa.

Przykład 1 – ingerencje prawne w rodzinie

Przez całą dekadę lat dwutysięcznych debaty dotyczące pomocy dzieciom w rodzinach nieradzących sobie z ich wychowaniem, koncentrowały się na problematyce rozwoju rodzinnych form opieki zastępczej oraz likwidacji form instytucjonalnych. Z życzliwym poparciem mediów, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, powiatowe centra pomocy rodzinie, wiele organizacji pozarządowych oraz Rzecznik Praw Dziecka aktywnie tworzyli, promowali i wspierali rodzicielstwo zastępcze. Charakter działań w tym zakresie dobrze oddają: kampania społeczna „Rodzicielstwo zastępcze – miłość prawdziwa” oraz „sztandarowy” cykliczny reportaż telewizyjny „Kochaj mnie”.

Skoncentrowani na problemach pieczy zastępczej, zapomnieliśmy jednak o profesjonalnym badaniu całego zjawiska dysfunkcji rodziny, form i metod ingerencji we władzę rodzicielską. A w polityce społecznej wobec rodziny liczba decyzji sądu rodzinnego o ingerencji we władzę rodzicielską to bardzo ważny wskaźnik diagnostyczny. Tymczasem analiza danych statystycznych pokazuje, że na przestrzeni dekady wskaźnik ingerencji sądu we władzę rodzicielską stale rósł. Z roku na rok wzrastała także liczba decyzji o pozbawieniu władzy rodzicielskiej, a przecież to ostateczna i najdalej idąca forma ingerencji w życie rodziny.

Niestety, te alarmistyczne dane nie były i nie są przedmiotem publicznego dyskursu specjalistów z zakresu polityki społecznej, nie stanowią też przedmiotu pogłębionych analiz instytucji stojących na straży praw dziecka i rodziny.

Przykład 2 – monitorowanie przygotowania i umiejętności uczniów (badanie PISA)

Wysoki standard monitorowania w oparciu o jednolite i porównywalne wskaźniki jest spełniony w nielicznych dziedzinach funkcjonowania dziecka. Dotyczy międzynarodowych badań PISA – Programu Międzynarodowej Oceny Uczniów²⁾ przygotowania młodzieży pod koniec obowiązkowego kształcenia w szkole do dalszego kształcenia, do wymagań rynku pracy oraz do powodzenia w dorosłym życiu.

Pierwsze badanie PISA m.in. obaliło mit o wyższości polskiego systemu edukacji nad systemami edukacyjnymi krajów Europy Zachodniej – pokazało, że polska szkoła nie kształtuje w uczniach umiejętności praktycznego wykorzystania i zastosowania posiadanej wiedzy. Badanie pokazało zjawisko analfabetyzmu funkcjonalnego u znacznej liczby badanych (8% badanej populacji) i brak umiejętności praktycznego korzystania z informacji zawartych w tekście. Polscy uczniowie zajmowali jedno z trzech ostatnich miejsc wśród krajów europejskich w zakresie badanych umiejętności. Ta sytuacja wymogła na politykach oświatowych wprowadzenie koniecznych zmian w systemie edukacji, w tym w systemie egzaminacyjnym.

Kolejne raporty z badań PISA pokazały, że zmiany wprowadzone w programach nauczania oraz w systemie egzaminacyjnym spowodowały wzrost umiejętności polskich uczniów. W najnowszym raporcie z badań za 2009 r. Polska zajmuje wysokie miejsce wśród krajów UE: 5 miejsce w czytaniu, 7 miejsce w naukach przyrodniczych i 11 miejsce w umiejętnościach matematycznych.

Badania PISA koordynowane przez Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) są przykładem skutecznego monitorowania jednej z najważniejszych dziedzin funkcjonowania dziecka. Są one przeprowadzane cyklicznie w oparciu o porównywalne wskaźniki i kryteria, a ich wyniki są upowszechniane i służą do podejmowania decyzji w zakresie polityki edukacyjnej poszczególnych państw oraz formułowania zaleceń międzynarodowych.

W polskim systemie instytucjonalnym zadania stałego monitorowania sytuacji dzieci powinna podjąć się instytucja wskazana przez rząd jako koordynator rządowych działań i programów realizowanych na rzecz przestrzegania praw dzieci – obecnie jest to Minister Edukacji Narodowej.

Niezależnie od działań rządowych stałe monitorowanie sytuacji i praw dziecka jest zadaniem Rzecznika Praw Dziecka, jako konstytucyjnego organu stojącego na straży praw dziecka. Rzecznik powinien także monitorować obowiązujące programy rządowe dotyczące dzieci, w tym chociażby „Narodowy Plan Działań na Rzecz Dzieci” oraz informować o wynikach swoich działań w tym zakresie.

Jednak obecnie, żadna z wymienionych instytucji nie gromadzi usystematyzowanych statystyk i analiz dotyczących dziecka, nie prezentuje wynikających z nich wskaźników obrazujących tendencje dotyczące sytuacji dzieci w Polsce. Ta sytuacja uniemożliwia np. wywiązanie się ze standardów i zaleceń Komitetu Praw Dziecka ONZ rozumianych jako stały mechanizm monitorowania praw dziecka w danym kraju oraz wskazań wynikających z implementacji przepisów „Konwencji o prawach dziecka”.