Mechanizmy monitorowania praw dziecka w Polsce – cz. II

Wśród zaleceń Komitetu Praw Dziecka ONZ odnoszących się do polityki społecznej państwa wobec dzieci, znalazła się rekomendacja, zgodnie z którą, każdy kraj powinien prowadzić usystematyzowane statystyki i analizy dotyczące obrazu dziecka i wykorzystywać te uporządkowane dane i wskaźniki jako podstawę przy opracowywaniu, monitoringu i ocenie polityki, programów i projektów skutecznego wdrażania Konwencji Praw Dziecka. Czy w Polsce prowadzi się systematyczny monitoring praw dziecka uwzględniający powyższe zalecenia? Co się zmieniło na lepsze od czasu wydania powyższych zaleceń z 2002 r. oraz czy w Polsce istnieje wskazana instytucja, która gromadzi, analizuje i upowszechnia informacje o dzieciach według powyższych zaleceń? To pytania, które sformułowałem w pierwszej części swojego artykułu (opublikowanej w wakacyjnym numerze „Remedium” – przyp. red.).

Odpowiedzi na powyższe pytania miał udzielić kolejny raport przygotowany przez Polskę zawierający sprawozdanie z implementacji przepisów Konwencji o prawach dziecka i stanu praw dziecka. W 2009 r. upłynął termin przygotowania przez polski rząd takiego sprawozdania za kolejne dwa okresy sprawozdawcze. Ponoć rząd – resort edukacji jako koordynator – takie sprawozdanie przygotowuje. Trudno te dane jednak zweryfikować, gdyż na stronach internetowych MEN poświęconych implementacji praw dziecka wynikających z „Konwencji” brak jest na ten temat jakiejkolwiek wzmianki. Projektu Raportu nie otrzymały dotychczas organizacje pozarządowe, nie odnosił się do tego dokumentu w swoich wystąpieniach publicznych także Rzecznik Praw Dziecka.

Słabości systemu monitorowania praw dziecka

Skoro nie doczekaliśmy się okresowego raportu o stanie przestrzegania praw dziecka w Polsce, warto przyjrzeć się ocenie złożonych przez Polskę dwóch raportów cząstkowych dotyczących implementacji praw dziecka wynikających z „Konwencji”, ocenionych w 2009 r. przez KPD ONZ: raportu złożonego na podstawie art. 8 Protokołu fakultatywnego do Konwencji o prawach dziecka w sprawie zaangażowania dzieci w konflikty zbrojne¹⁾ oraz raportu złożonego na podstawie Protokołu fakultatywnego w sprawie sprzedaży dzieci, dziecięcej prostytucji i dziecięcej pornografii²⁾.

Analiza uwag poczynionych przez KPD ONZ do tych dokumentów, wskazuje z jednej strony, na znaczny postęp i istotne korzystne zmiany w sytuacji dzieci w obszarach objętych tematyką raportów, z drugiej zaś strony pokazuje mankamenty polskiego systemu monitorowania praw dziecka.

Komitet zachęca państwo-stronę do ustanowienia skutecznego instytucjonalnego mechanizmu koordynacji działań między resortami i między władzami krajowymi i lokalnymi w celu stworzenia systemowego i spójnego podejścia do rozwiązywania zagadnień objętych Protokołem fakultatywnym oraz do okresowej oceny podejmowanych środków. Taka koordynacja powinna być także stosowana w odniesieniu do rozwoju strategii i polityki w obszarach objętych Protokołem.

Poważnym zastrzeżeniem jest brak konsultacji ze społeczeństwem obywatelskim oraz fakt, że żadne organizacje pozarządowe nie zostały zaproszone do udziału w przygotowaniu raportu państwa-strony. Tym samym bogate doświadczenie i wiedza społeczeństwa obywatelskiego w zakresie zagadnień objętych „Protokołem fakultatywnym” nie zostały w pełni wykorzystane.

Komitet zaleca, aby raport i pisemne odpowiedzi przekazane przez Polskę zostały szeroko udostępnione, w tym poprzez Internet (ale nie tylko), opinii publicznej, organizacjom społeczeństwa obywatelskiego, grupom młodzieży, grupom profesjonalistów oraz dzieciom, w celu zainicjowania debaty i wytworzenia świadomości na temat „Protokołu fakultatywnego” oraz jego wdrażania i monitorowania.

Krytyczne uwagi Komitetu Praw Dziecka ONZ do przedłożonych sprawozdań i raportów Polski, w pełni korespondują z krytycznymi uwagami Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka – po stronie rządu brak jest skutecznych mechanizmów monitorowania praw dziecka. Należy żywić nadzieję, że tak dosadne i jednoznaczne uwagi zostaną uwzględnione przy opracowywaniu dekadowego sprawozdania Polski ze stanu implementacji praw dziecka zawartych w Konwencji o Prawach Dziecka.

Rola i zadania Rzecznika Praw Dziecka w zakresie monitoringu przestrzegania praw dziecka

Pytanie o monitorowanie stanu przestrzegania praw dziecka w Polsce należy z pewnością zadać nie tylko ministrowi Edukacji Narodowej, który pełni rolę koordynatora rządowych działań i programów realizowanych na rzecz dzieci, ale także instytucji rzecznika praw dziecka. Zgodnie z Konwencją Praw Dziecka³⁾, najważniejszym dokumentem międzynarodowym dotyczącym dzieci, jednym z najistotniejszych instrumentów monitorowania stanu przestrzegania praw dziecka jest właśnie instytucja rzecznika praw dziecka. Polska powołała Rzecznika Praw Dziecka jako konstytucyjny organ stania na straży praw dziecka (w tym ich monitorowania). W myśl ustawowych kompetencji Rzecznik przedkłada corocznie przed Parlamentem sprawozdanie ze swojej działalności wraz z uwagami o stanie przestrzegania praw dzieci. Zgodnie z zaleceniami wynikającymi z „Konwencji” oraz z „ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka”, sprawozdanie – jak wspomniano wyżej – powinno być szeroko upowszechnione w celu zainicjowania debaty publicznej nad stanem praw dziecka.

Ustawa, w ramach działań na rzecz ochrony praw dziecka, wskazuje najważniejsze obszary funkcjonowania dziecka, którymi Rzecznik powinien się w szczególności zająć. Są to działania na rzecz: ochrony prawa do życia i ochrony zdrowia; prawa do wychowania w rodzinie; prawa do godziwych warunków socjalnych oraz prawa do nauki. Jako obszary szczególnej troski Rzecznika ustawa wskazuje ochronę dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem, demoralizacją, zaniedbaniem oraz innym złym traktowaniem oraz nakazuje objęcie szczególną troską i pomocą dzieci niepełnosprawnych. Ważnym zadaniem w ramach ochrony praw dzieci jest zobowiązanie Rzecznika do podejmowania działań na rzecz upowszechnia praw dziecka oraz metod ich ochrony⁴⁾.

Pytania zasadnicze dotyczą modelu monitorowania praw dzieci przez Rzecznika, upowszechniania informacji o stanie praw dzieci w Polsce oraz zgodności tego modelu z proponowanymi przez Komitet Praw Dziecka ONZ standardami postępowania w tej dziedzinie.

Wzmocnione kompetencje Rzecznika Praw Dziecka

Ustawa nadaje Rzecznikowi dużą samodzielność w określaniu obszarów i zakresu swojego działania oraz metod działania – Rzecznik podejmuje działania przewidziane w ustawie z własnej inicjatywy, biorąc pod uwagę w szczególności informacje pochodzące od obywateli lub ich organizacji, wskazujące na naruszanie praw lub dobra dziecka. Trzykrotne nowelizacje ustawy wzmocniły kompetencje Rzecznika dając mu możliwości: udziału w postępowaniach przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach dotyczących dzieci; występowania do Sądu Najwyższego z wnioskami w sprawie rozstrzygnięcia rozbieżności wykładni prawa w zakresie przepisów prawnych dotyczących dziecka; wniesienia kasacji albo skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia; wszczęcia postępowania, przystąpienia do toczącego się postępowania w sprawach cywilnych oraz dotyczących nieletnich – na prawach przysługujących prokuratorowi, czy też zwrócenia się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wniesienie skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczenia w tych postępowaniach.

Te „twarde” uprawnienia zostały wzmocnione prawem do zbadania, nawet bez uprzedzenia, każdej sprawy na miejscu; prawem żądania od organów władzy publicznej, organizacji lub instytucji pełnych informacji i dokumentów, możliwością zlecania przeprowadzania badań oraz sporządzanie ekspertyz i opinii⁵⁾.

Warto podkreślić, że za powyższymi zmianami wzmacniającymi kompetencje i uprawnienia Rzecznika poszło znaczne zwiększenie, w ostatnich latach, budżetu oraz stanu kadrowego Biura Rzecznika Praw Dziecka. W dobie obniżania deficytu budżetowego państwa jest to jedna z nielicznych instytucji centralnych, której planowany budżet znacznie wzrósł.

Ustawa określa także obowiązek Rzecznika do corocznego przedstawienia Sejmowi i Senatowi informacji o swojej działalności i uwag o stanie przestrzegania praw dziecka. Informacja Rzecznika jest podawana do wiadomości publicznej.

Z uwagi na to, iż pełna analiza działań Rzecznika nie jest przedmiotem tego artykułu, swoje uwagi szczegółowe ograniczę tylko do problematyki dotyczącej mechanizmów monitorowania sytuacji i praw dziecka w Polsce. Jak więc wygląda działalność instytucji rzecznika prawa dziecka w kontekście nowych zadań i kompetencji oraz zwiększonych możliwości działania? Na pewno należy wskazać na zwiększającą się liczbę spraw indywidualnych podejmowanych przez Rzecznika: 10578 spraw w roku 2008 (w połowie roku urząd objął nowy rzecznik, w tym też roku weszła w życie nowela ustawy zwiększająca kompetencje tej instytucji), w 2009 r. było to 14460 spraw, a w 2010 r. – 19665 podjętych spraw. Analogicznie wzrosła liczba wystąpień generalnych do różnych instytucji centralnych w ważnych, zdaniem Rzecznika, sprawach dotyczących dzieci: w 2008 r. – 76 wystąpień, w 2009 r. – 115 wystąpień, a w 2010 r. 118 wystąpień generalnych.

Analiza działalności instytucji Rzecznika przez pryzmat monitorowania praw dziecka pokazuje niestety, że za wzrostem liczby realizowanych zadań indywidualnych nie idzie ani ilość, ani jakość monitorowanych obszarów funkcjonowania dzieci.

Brak skutecznych mechanizmów monitorowania praw dziecka

Analiza zawartości informacji Rzecznika oraz uwag o stanie przestrzegania praw dziecka z ostatnich lat, pokazuje na brak stałych mechanizmów monitorowania sytuacji dzieci w Polsce. Pełnego obrazu sytuacji dziecka nie zajdziemy też na stronach internetowych tej instytucji.

Przykładowo, z uwagi o stanie przestrzegania praw dziecka, zamieszczanej corocznie przez Rzecznika Praw Dziecka w jego sprawozdaniach: Kryterium dochodowe, od którego uzależnione jest przyznanie świadczeń, m.in. zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku, pozostaje niezmienne od ośmiu lat i utrzymuje się na poziomie 504 złotych na osobę w rodzinie. Oznacza to znaczące zmniejszanie kręgu uprawnionych i możliwości świadczenia pomocy – nie dowiemy się, jakiej liczby dzieci ten problem dotyczy, jaka jest skala i dynamika tego niekorzystnego dla dzieci zjawiska. Przecież od 2004 r., gdy ze świadczeń tych korzystało blisko 5400 tys. dzieci liczba ta z roku na rok systematycznie spadała, by w 2010 r. osiągnąć poziom ok. 2500 tys. Informacji tej nie znajdziemy w innych ogólnie dostępnych materiałach Rzecznika. A przecież dopiero takie zobrazowanie liczbowe zjawiska pozwala zainteresowanym, w tym posłom, do których kierowana jest informacja Rzecznika, i od których zależy zmiana tej sytuacji, w pełni zobaczyć skalę i wagę problemu.

Z uwag zamieszczanych w ostatnich latach w informacji Rzecznika dowiadujemy się, że są problemy z umieszczaniem nieletnich w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych (MOW) i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii (MOS). Uwagi te nie zawierają jednak informacji o systematycznie wzrastającej liczbie nieletnich kierowanych do tych placówek. O ile w 2005 r. w MOW było umieszczonych 4662 nieletnich, to w 2009 r. było ich już 5218. Z kolei w MOS w 2005 r. przebywało 717 nieletnich, zaś w 2009 r. ich liczba dramatycznie wzrosła do 3138. A co z ponad 2 tys. nieletnich, dla których rocznie brakuje miejsc w tych placówkach? Z pełnego obrazu statystycznego zjawiska wynika, że głównym problemem nie jest brak miejsc w tych placówkach, a stale rosnąca liczba nieletnich kierowanych przez sądy do placówek.

W corocznych sprawozdaniach Rzecznika Praw Dziecka nie znajdujemy także odniesienia do – z roku na rok zwiększającej się skali ingerencji sądów we władzę rodzicielską – np. tylko w zakresie pozbawienia władzy rodzicielskiej liczba decyzji sądów wzrosła z ponad 16 tys., w 2005 r. do ponad 20 tys., w 2010 r. Bez pokazania stale wzrastającej skali ingerencji sądów we władzę rodzicielską we wszelkich jej formach oraz analizy przyczyn tego zjawiska, wszelkie wystąpienia Rzecznika dotyczące potrzeby rozwoju prorodzinnych form pieczy zastępczej są niepełne i nie ukazują istotnych przyczyn kierowania dzieci poza rodzinę naturalną oraz adekwatnych form przeciwdziałania temu niekorzystnemu dla dziecka i rodziny zjawisku.

Analogicznie, posługując się dostępnymi dla profesjonalistów statystykami, zagregowanymi na drukach sprawozdawczych poszczególnych resortów odpowiedzialnych za sprawy dzieci, można krytycznie analizować treści innych uwag zamieszczanych w informacjach Rzecznika.

Istnieje wyraźna dysproporcja pomiędzy bogato udokumentowaną i stale wzrastającą liczbą przykładów interwencji w sprawach indywidualnych, a udokumentowaniem zgeneralizowanych uwag dotyczących stanu przestrzegania praw dziecka w Polsce. Z jednej strony świadczy to dobrze o wrażliwości i zaangażowaniu Rzecznika oraz specjalistów z Biura w sprawy indywidualne, z drugiej zaś – brak zobrazowania i odniesienia opisywanych w sprawozdaniu spraw indywidualnych do pełnej skali zjawisk – nie pozwala na uogólnienia i generalizowanie co do dynamiki zjawisk i tendencji w tym zakresie zarówno korzystnych, jak i niepokojących.

Uwagi Rzecznika powinny być zgeneralizowanym, syntetycznym obrazem mankamentów w zakresie stanu przestrzegania praw dziecka i stanowić swego rodzaju facylitację zjawisk. Niestety, często te zgeneralizowane sądy oparte są na bardzo ogólnych wnioskach i nie poparte żadnymi twardymi danymi. Przykładami takich uwag mogą być np. stwierdzenia: Systematycznie zmniejsza się liczba miejsc w sanatoriach i uzdrowiskach dla dzieci; Obserwuje się coraz większy odsetek dzieci z zaburzeniami depresyjno-lękowymi, które podejmują próby samobójcze i zamierzone samookaleczenia; w dalszym ciągu postępowania sądowe w sprawach dotyczących dzieci trwają zbyt długo. Powinny ze względu na dobro dziecka być rozpatrywane priorytetowo – informacje zawarte w tego typu uogólnionych uwagach aż się proszą o odniesienie ich do liczb bezwzględnych dotyczących całej populacji dzieci, do skali danego zjawiska, itp. lub przynajmniej o odesłanie do źródła takich informacji. Należy przy tym pamiętać, że dane i wskaźniki obrazujące poszczególne zjawiska na przestrzeni lat, powinny być prezentowane w odniesieniu do populacji dzieci ogółem – w Polsce liczba dzieci do ukończenia 18 r. ż. na przestrzeni ostatniej dekady stale spadała z 9983200 dzieci w 2000 r. do 7840400 dzieci w 2010 r. – spadek o 21,6%.

Przykład potwierdzający regułę

Sam fakt przedkładania Parlamentowi RP corocznego sprawozdania i uwag o stanie przestrzegania praw dziecka oraz zamieszczania tego dokumentu na stronie internetowej Rzecznika, nie wyczerpuje standardów i zaleceń KPD ONZ w zakresie stałych mechanizmów monitorowania i wdrażania praw dzieci, ich upowszechnienia oraz inicjowania debaty publicznej w celu wytworzenia świadomości na temat praw dziecka. Dość jednoznaczne uwagi Komitetu Praw Dziecka ONZ w tym zakresie, pokazują słabości systemu monitorowania praw dziecka w Polsce, w tym niedoskonałości i mankamenty działania instytucji rzecznika praw dziecka.

Dobrą ilustracją tezy o słabości systemu monitorowania praw dziecka w Polsce jest prześledzenie historii i losów ważnej inicjatywy ONZ, jaką było zalecenie – dla państw członkowskich – opracowania i realizacji „Narodowych Planów Działania na Rzecz Dzieci”. W Polsce prace nad podjęciem tej inicjatywy zapoczątkował ówczesny Rzecznik Praw Dziecka. W wyniku tej inicjatywy, przy zaangażowaniu wielu przedstawicieli świata nauki i organizacji pozarządowych, powstał w 2003 r. obszerny dokument „Polska dla dzieci”⁶⁾. Inicjatywa ta pomogła w wypracowaniu rok później dokumentu rządowego „Narodowy Plan Działań na Rzecz Dzieci 2004-2012”. W dokumencie tym, po diagnozie ówczesnej sytuacji dzieci w Polsce, określono kilka priorytetowych obszarów do działań na rzecz poprawy sytuacji dzieci, m.in. z inspiracji Rzecznika zmieniono proponowane przez ONZ priorytety i uznano, że jednym z nich w Polsce będzie rodzina.

„Narodowy Plan Działań na Rzecz Dzieci 2004-2012 »Polska dla Dzieci«” został przyjęty przez ówczesny rząd i „zawieszony” na stronach internetowych Ministra Edukacji Narodowej, jako ministra odpowiedzialnego za koordynację, realizację i sprawozdawanie rządowych programów dotyczących dzieci. I na tym można by tę „opowieść” zakończyć. Pomimo, że za rok kończy się jego realizacja, brak śladu jakiegokolwiek działania na rzecz okresowej oceny zawartych w Programie propozycji działań, brak jest działań na rzecz weryfikacji zawartych w nim propozycji.

Szeroko rozumiane organizacje pozarządowe, zorganizowane instytucjonalnie grupy młodzieży (chociażby Parlament Dzieci i Młodzieży, czy działające na poziomie samorządowym Rady Młodzieży), przedstawiciele świata nauki nie mieli możliwości i płaszczyzny śledzenia realizacji tego Programu, uczestnictwa w debatach na temat wdrażania zawartych tam treści i weryfikacji ich w oparciu o aktualnie realizowane zadania rządowe dotyczące dzieci bądź też wynikające z monitorowania sytuacji dzieci sygnały o konieczności dokonania w nim potrzebnych korekt i zmian.

„Narodowy Plan Działań na Rzecz Dzieci 2004-2012” okazał się w zasadzie dokumentem fasadowym i „martwym”. Wdrażania „Narodowego Planu Działań” nie monitorował także Rzecznik Praw Dziecka. Historia tego dokumentu pokazuje, że wiele programów i projektów dotyczących dzieci budzi zainteresowanie polityków i mediów na etapie ich ogłaszania i ewentualnie na etapie ich sprawozdawania. Skoro Polska uchwaliła „Narodowy Plan Działania” i przystąpiła do jego realizacji, to pewnie w stosownym czasie na forum ONZ zostanie zaprezentowany raport z jego realizacji.

Rzecznik Praw Dziecka w ramach swoich ustawowych kompetencji powinien odnieść się do zawartych w Programie rządowym treści i prezentowanych celów oraz przewidywanych wskaźników ich realizacji. Powinien monitorować kolejne etapy jego realizacji, a w razie zaniechań powinien domagać się podjęcia stosownych działań lub wyjaśnień. Tak się jednak nie stało.