Mechanizmy monitorowania praw dziecka w Polsce – cz. I

Czy w Polsce monitoruje się przestrzeganie praw dziecka? Na tak postawione pytanie odpowiedź wydaje się oczywista. Zgodnie z Konwencją o Prawach Dziecka¹⁾, najważniejszym dokumentem międzynarodowym dotyczącym dzieci, instrumentem monitorowania stanu przestrzegania praw dziecka są sprawozdania rządu, jako Państwa-Strony Konwencji, składane okresowo i oceniane przez Komitet Praw Dziecka ONZ. W przypadku nierespektowania jakichkolwiek praw przysługujących dzieciom, obniżenia standardów ich realizacji lub braku implementacji obowiązujących Polskę praw dotyczących dzieci, to międzynarodowe gremium wydaje stosowne zalecenia i rekomendacje.

Rzecznik Praw Dziecka jako konstytucyjny organ stania na straży praw dziecka (w tym ich monitorowania), który, w myśl ustawowych kompetencji, przedkłada corocznie przed Parlamentem sprawozdanie i uwagi o stanie przestrzegania praw dzieci. Sprawami dzieci w kontekście rodziny zajmuje się także Rzecznik Praw Obywatelskich (o roli RPD w monitorowaniu praw dziecka w cz. II artykułu).

Tak w uproszczeniu wygląda modelowy system przestrzegania i monitorowania praw dziecka w Polsce, przy świadomości autora co do roli innych instytucji w tym zakresie, chociażby organizacji sektora pozarządowego. A jak wygląda to w praktyce?

Jeżeli chcemy zapoznać się z tzw. „dobrostanem”, czyli obrazem funkcjonowania dzieci w najważniejszych obszarach ich życia i funkcjonowania społecznego, np.: zdrowie, edukacja, sytuacja ekonomiczna, dostęp do szeroko rozumianych dóbr cywilizacyjnych i kultury, zjawisko defaworyzowania niektórych grup dzieci – niepełnosprawność, ubóstwo, konflikty z prawem, ingerencja w sferę władzy rodzicielskiej – okazuje się, że mamy problem z uzyskaniem całościowego obrazu sytuacji dzieci w poszczególnych obszarach ich funkcjonowania, w tym z uzyskaniem pełnego obrazu statystycznego poszczególnych zjawisk. Jeżeli ktoś zainteresowany, jak wyglądała sytuacja dzieci na przestrzeni chociażby ostatniej dekady, spróbowałby znaleźć takie uporządkowane przedmiotowo i chronologicznie informacje o dzieciach na stronach internetowych dwóch kluczowych instytucji: Ministra Edukacji Narodowej i Rzecznika Praw Dziecka – to ich tam nie znajdzie.

Tu konieczna wyjaśnienie – Minister Edukacji Narodowej jest wskazany przez Prezesa Rady Ministrów, jako minister koordynator rządowych działań i programów realizowanych na rzecz dzieci. Minister ten odpowiada też za przygotowanie i sprawozdawanie informacji rządu polskiego o stanie przestrzegania praw dziecka przed Komitetem Praw Dziecka ONZ. W przypadku uwag i zaleceń Komitetu odpowiada za ich realizację.

Prawo do informacji

Oczywiście powyższe nie oznacza, że nie znajdziemy uporządkowanych informacji o sytuacji dzieci w Polsce. Większość takich informacji możemy uzyskać poprzez elektroniczną kwerendę zasobów zawartych w Internecie. Znajdują się one w szczegółowych i tematycznych opracowaniach naukowych, np. badania łódzkiego ośrodka socjologicznego dotyczące biedy dzieci. Są to także zagregowane dane zawarte w drukach statystycznych poszczególnych resortów, jak np. dane dotyczące form ingerencji we władzę rodzicielską, dotyczące przestępczości nieletnich zawarte w drukach sprawozdawczych Ministerstwa Sprawiedliwości²⁾, czy też dane dotyczące form pieczy zastępczej zawarte w drukach sprawozdawczych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej³⁾.

Stosunkowo najobszerniejszym i usystematyzowanym źródłem informacji dotyczących dzieci są Roczniki Statystyczne GUS za poszczególne lata.

Czy jednak zainteresowane osoby lub organizacje działające na rzecz dzieci każdorazowo powinny sięgać po opasłe tomy roczników statystycznych lub resortowych szczegółowych zestawień sprawozdawczych i żmudnie wyszukiwać najistotniejszych informacji dotyczących dzieci? Czy muszą występować o uzyskanie potrzebnych danych do poszczególnych instytucji w ramach prawa dostępu do informacji publicznej? Każdorazowo naraża to zainteresowanych na określone procedury i upływ czasu, nie licząc rzeszy urzędników poszczególnych instytucji publicznych zaangażowanych w opracowanie i przekazanie wskazanych informacji.

Niestety, kwerenda stron internetowych poszczególnych instytucji publicznych, w tym stron Biuletynu Informacji Publicznej, na których każda instytucja publiczna powinna obligatoryjnie zamieszczać wszystkie istotne informacje o sobie, w tym o wytworzonych w związku ze swoją działalnością materiałach i opracowaniach wskazuje, że w chwili obecnej żadna instytucja publiczna nie gromadzi usystematyzowanych przedmiotowo i chronologicznie danych i opracowań dotyczących sytuacji dzieci. Pomijam tak istotną rzecz, jak analiza takich danych, stałe (cykliczne) raportowanie o stanie praw i sytuacji dzieci w Polsce i wnioskowanie na tej podstawie o podejmowanie stosownych decyzji w polityce społecznej wobec dzieci.

Uwagi rzeczników praw

Powyższą sytuację, braku w Polsce stałych i skutecznych mechanizmów dokumentowania i monitorowania praw dziecka dostrzegli także rzecznicy: praw obywatelskich i praw dziecka, którzy już w 2003 r. skierowali w tej sprawie wspólne wystąpienie do premiera rządu polskiego. W swoim wystąpieniu podkreślili, że doświadczenia wynikające z ich działalności wskazują nie tylko na trudności w ustaleniu właściwego adresata wystąpień w sprawach dotyczących ochrony praw dziecka i rodziny po stronie rządowej. Niemożliwe jest ustalenie rzeczywistych rozmiarów i dynamiki problemów, czy też zjawisk społecznych dotyczących dzieci i młodzieży. Niezmiernie pilna, na co obaj Rzecznicy w swych wystąpieniach wskazują, okazuje się potrzeba opracowania, realizacji i rzetelnego monitorowania szeregu programów rządowych, przestrzegania i realizacji praw dziecka, a także ich upowszechniania⁴⁾.

Dalej obaj Rzecznicy podkreślają, że wskazana jest koordynacja działań na rzecz dzieci i rodzin rozdzielonych pomiędzy poszczególne resorty. W tym ważne i konieczne jest przedstawianie wiarygodnych szacunków i analiz dotyczących sytuacji społecznej i bytowej polskich rodzin oraz dzieci wychowujących się w rodzinach, jak i pozostających stale lub czasowo poza opieką swych rodziców w związku z realizacją potrzeb edukacyjnych, zdrowotnych czy resocjalizacyjnych.

Z kolei Rzecznik Praw Dziecka w wystąpieniu do Prezesa GUS⁵⁾ podkreśla brak wyodrębnienia w statystykach publicznych kategorii „dziecko”, w rozumieniu Konwencji o Prawach Dziecka oraz ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka⁶⁾), jako osoby w wieku od 0 do 18 lat, co w dużym stopniu uniemożliwia rzetelną ocenę sytuacji dziecka w naszym kraju.

Niestety, polityka społeczna tradycyjnie koncentruje się na widzeniu dziecka przez pryzmat kluczowej w działaniach pomocowych kategorii „wspólnego gospodarstwa”. Widać to chociażby w badaniach „Diagnoza społeczna 2007”, w których o dziecku, poza sferą edukacji, można wnioskować pośrednio poprzez obraz gospodarstwa domowego, postawy i wybory dokonywane przez dorosłych.

Taka sytuacja utrudnia wywiązanie się z nałożonych na Polskę zobowiązań międzynarodowych, szczególnie z obowiązku realizacji Konwencji o Prawach Dziecka oraz realizacji zaleceń Komitetu Praw Dziecka organizacji Narodów Zjednoczonych, po rozpatrzeniu sprawozdań okresowych, a także w zakresie wdrażania i monitorowania Narodowego Planu Działań na Rzecz Dzieci, przyjętego jako zobowiązanie wynikające ze specjalnej sesji ONZ w sprawach dzieci⁷⁾.

Międzynarodowe mechanizmy monitorowania praw dziecka

Konwencja o prawach dziecka wprowadziła stały mechanizm kontroli w postaci obowiązku Państw – Stron składania okresowych sprawozdań z implementacji jej przepisów i stanu praw dziecka przed powołanym w tym celu w Genewie Komitetem Praw Dziecka Organizacji Narodów Zjednoczonych. Przedkładane sprawozdanie jest realizacją 44 artykułu Konwencji, w którym czytamy: Państwa – Strony zobowiązują się do przedkładania Komitetowi za pośrednictwem Sekretarza Generalnego Narodów Zjednoczonych sprawozdań dotyczących środków stosowanych przez nie do realizacji praw zawartych w konwencji oraz postępów w korzystaniu z tych praw.

Pierwsze sprawozdanie, zgodnie z przepisami Konwencji, Polska złożyła w 1994 r. za dwuletni okres – za lata 1991 – 93. Drugie sprawozdanie dotyczyło kolejnych pięciu lat (1993-98) obowiązywania Konwencji. Przedkładane przez Polskę sprawozdania zostały rozpatrzone przez Komitet Praw Dziecka w Genewie. Drugie sprawozdanie okresowe Polski zostało rozpatrzone w 2002 r. z udziałem zaproszonego na posiedzenie Rzecznika Praw Dziecka oraz przedstawicieli organizacji pozarządowych⁸⁾. Wcześniej Rzecznik odniósł się do raportu rządowego w swoim kontrraporcie, podobnie własne stanowisko przedstawiły organizacje pozarządowe w postaci tzw. Białej Księgi.

Po wysłuchaniu stron, Komitet Praw Dziecka ONZ wydał dla Polski uwagi i zalecenia odnoszące się z jednej strony do dobrych rozwiązań i działań podjętych na rzecz dzieci – za takie rozwiązanie Komitet uznał powołanie instytucji RPD – oraz do braków i mankamentów raportu, w tym zbyt niskich standardów przestrzegania praw dziecka w Polsce w niektórych obszarach (np. sytuacja dzieci na wsi) lub braku stosownych rozwiązań prawnych, lub braku implementacji niektórych dokumentów międzynarodowych dotyczących dzieci (np. brak stosownych uregulowań prawnych dotyczących przemocy wobec dzieci)⁹⁾.

Komitet zobowiązał też Polskę do przygotowania kolejnego łącznego sprawozdania za dwa okresy sprawozdawcze (dekadę) – tj. za lata 1999-2008.

Zalecenia Komitetu Praw Dziecka ONZ

Zalecenia dotyczące mechanizmów monitorowania praw oraz braku usystematyzowanych statystyk i analiz dotyczących obrazu dziecka w Polsce zawarte są w punkcie 20 Raportu KPD. Uwagi Komitetu odnoszą się do niedostatecznego systemu gromadzenia danych oraz braku wskaźników uwzględniających podział dzieci wg płci oraz, jeśli stosowne, uwzględniania przynależności dzieci do mniejszości bądź grupy etnicznej, jak również podziału na obszary wiejskie i miejskie. Komitet zalecił także poszerzenie istniejącego systemu gromadzenia danych, z pomocą właściwych Ministerstw i organów, w taki sposób, aby obejmował wszystkie obszary objęte Konwencją, włączając wszystkie aspekty wymiaru sprawiedliwości wobec nieletnich oraz opieki zapewnianej nieletnim ofiarom wykorzystywania seksualnego. System, zdaniem Komisji, powinien objąć wszystkie dzieci do osiemnastego roku życia, ze szczególnym naciskiem na te, które są szczególnie narażone na ryzyko, włączając nieletnie ofiary wykorzystywania, zaniedbania lub złego traktowania; dzieci niepełnosprawne, dzieci należące do grup etnicznych, nieletnich uchodźców i ubiegających się o azyl, dzieci w konflikcie z prawem, dzieci pracujące; dzieci mieszkające na ulicy, dzieci stanowiące przedmiot komercyjnego wykorzystywania seksualnego oraz handlu; dzieci z obszarów wiejskich oraz dotknięte trudnymi warunkami ekonomicznymi.

Ważnym zaleceniem odnoszącym się do polityki społecznej państwa wobec dzieci było zalecenie, by powyższe uporządkowane dane i wskaźniki były podstawą przy opracowywaniu, monitoringu i ocenie polityki, programów i projektów skutecznego wdrażania Konwencji.

Pytanie zatem, czy w Polsce prowadzi się systematyczny monitoring praw dziecka uwzględniający powyższe zalecenia, co się zmieniło na lepsze od czasu wydania powyższych zaleceń z 2002 r. oraz, czy w Polsce istnieje wskazana instytucja, która gromadzi, analizuje i upowszechnia informacje o dzieciach według powyższych zaleceń?

Odpowiedzi na powyższe miał nam udzielić kolejny raport przygotowany przez Polskę. W 2009 r. upłynął termin przygotowania przez polski rząd sprawozdania za kolejne dwa okresy sprawozdawcze. Ponoć rząd – resort edukacji jako koordynator – takie sprawozdanie przygotowuje. Trudno te dane jednak zweryfikować, gdyż na stronach internetowych MEN poświęconych implementacji praw dziecka wynikających z Konwencji brak jest na ten temat jakiejkolwiek wzmianki. Projektu Raportu nie otrzymały dotychczas organizacje pozarządowe, nie odnosił się do tego dokumentu w swoich wystąpieniach publicznych także Rzecznik Praw Dziecka.

Słabości systemu monitorowania praw dziecka

Skoro nie doczekaliśmy się okresowego raportu o stanie przestrzegania praw dziecka w Polsce, warto przyjrzeć się ocenie złożonych przez Polskę dwóch raportów cząstkowych dotyczących implementacji praw dziecka wynikających z Konwencji, ocenionych w 2009 r. przez KPD ONZ: raportu złożonego na podstawie art. 8 Protokołu fakultatywnego do Konwencji o prawach dziecka w sprawie zaangażowania dzieci w konflikty zbrojne¹⁰⁾ oraz raportu złożonego na podstawie Protokołu fakultatywnego w sprawie sprzedaży dzieci, dziecięcej prostytucji i dziecięcej pornografii¹¹⁾.

Analiza uwag poczynionych przez KPD ONZ do tych dokumentów wskazuje z jednej strony na znaczny postęp i istotne korzystne zmiany w sytuacji dzieci w obszarach objętych tematyką raportów, z drugiej zaś strony pokazuje mankamenty polskiego systemu monitorowania praw dziecka.

Komitet zachęca Państwo-Stronę do ustanowienia skutecznego instytucjonalnego mechanizmu koordynacji działań między resortami i między władzami krajowymi i lokalnymi w celu stworzenia systemowego i spójnego podejścia do rozwiązywania zagadnień objętych Protokołem fakultatywnym oraz do okresowej oceny podejmowanych środków. Taka koordynacja powinna być także stosowana w odniesieniu do rozwoju strategii i polityki w obszarach objętych Protokołem.

Poważnym zastrzeżeniem jest brak konsultacji ze społeczeństwem obywatelskim oraz fakt, że żadne organizacje pozarządowe nie zostały zaproszone do udziału w przygotowaniu raportu Państwa-Strony. Tym samym bogate doświadczenie i wiedza społeczeństwa obywatelskiego w zakresie zagadnień objętych Protokołem fakultatywnym nie zostały w pełni wykorzystane.

Komitet zaleca, aby raport i pisemne odpowiedzi przekazane przez Polskę zostały szeroko udostępnione, w tym poprzez Internet (ale nie tylko), opinii publicznej, organizacjom społeczeństwa obywatelskiego, grupom młodzieży, grupom profesjonalistów oraz dzieciom, w celu zainicjowania debaty i wytworzenia świadomości na temat Protokołu fakultatywnego oraz jego wdrażania i monitorowania.

Krytyczne uwagi Komitetu Praw Dziecka ONZ do przedłożonych sprawozdań i raportów Polski w pełni korespondują z krytycznymi uwagami Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka – po stronie rządu brak jest skutecznych mechanizmów monitorowania praw dziecka.

Należy żywić nadzieję, że tak dosadne i jednoznaczne uwagi zostaną uwzględnione przy opracowywaniu dekadowego sprawozdania Polski ze stanu implementacji praw dziecka zawartych w Konwencji o Prawach Dziecka.